Por Martín Arias, PhD Economic Geography and Planning Studies, UCL. Director Observatorio Regional de Desarrollo Humano, ORDHUM, Universidad Católica del Norte (UCN)
1.- Introducción
Alcanzar el desarrollo ha sido largamente definido como un objetivo primordial para la mayoría de las naciones y regiones contemporáneas, convirtiéndose en algo así como la búsqueda del santo grial. El desarrollo ha sido definido y redefinido en muchas oportunidades, donde académicos, políticos y líderes sociales han continuamente remodelado su significado. Así, el desarrollo resulta un concepto complejo para algunos cientistas sociales y políticos afines a la escuela de la dependencia, las teorías centro periferia y la economía crítica, puesto que involucra cambios en la estructura institucional y social profundos con el fin de terminar la dependencia y romper los círculos viciosos que llevan a las desigualdades más brutales, tanto de ingresos como de derechos sociales.
Otros, más optimistas, han planteado el crecimiento como una condición necesaria y suficiente para el desarrollo, poniendo el foco en la atracción de nueva inversión extranjera directa (IED) a los territorios a través de todo tipo de incentivos, así como de la reducción del rol del estado a un mero defensor del libre mercado y fiscalizador del cumplimiento de leyes. Este es el grupo de los economistas ortodoxos/neoclásicos o seguidores de los “Chicago Boys”, quienes en Chile no sólo han dominado el campo de la economía, sino que también logrado imponerse como “la ciencia social”, única voz autorizada para comprender la realidad social y sugerir políticas de desarrollo basadas en el crecimiento económico. Bajo este enfoque, el aumentar la capacidad productiva y los ingresos per cápita debiera llevar a una situación de eficiencia económica, donde teóricamente no sería posible aumentar el bienestar de una persona sin empeorar el de otra.
Cabe mencionar que la discusión sobre el desarrollo es mucho más amplia que la representada en estas dos visiones. Históricamente ha sido abordada por variadas disciplinas de las Ciencias Sociales, tales como: la Geografía Económica, los Estudios Regionales, los Estudios de Planificación, la Ecología Política, la Economía Crítica, la Sociología Económica y los Estudios de Desarrollo, por nombrar sólo algunas. Lamentablemente, las contribuciones de estas disciplinas han marginadas de las discusiones políticas e intelectuales en Chile, debido a la creencia generalizada de que sólo la economía ortodoxa basada en la estadística, es la única voz científica autorizada para opinar sobre el tema. Así, la discusión sobre qué desarrollo y cómo alcanzarlo, se vería muy enriquecida si el país reconociera el aporte de estos otros enfoques de las ciencias sociales; si se estimulara su estudio en Universidades y si se incorporaran estas visiones en las discusiones de generación de políticas y planificación.
El presente ensayo trata de abordar la temática del desarrollo de una de las regiones más importantes para el crecimiento del país, Antofagasta, puesto que es en ella donde se encuentra la mayor parte de la llamada “viga maestra de la economía”[1] y “sueldo de Chile”[2]: la industria cuprífera. Para ello, se enmarca en la discusión crítica sobre el desarrollo, en cuanto entiende que alcanzar tal estado significa no sólo aumentar la capacidad productiva regional, sino diversificar su tejido productivo, y establecer condiciones básicas para sus habitantes y territorio, que impliquen una mejora sustancial y sostenible en su calidad de vida. El ensayo desarrolla a continuación los principales desafíos actuales que limitan las posibilidades de desarrollo, según lo recopilado en mi investigación académica, especialmente resaltando el rol del estado; para luego terminar con algunas conclusiones.
2. Los principales obstáculos para el desarrollo regional de Antofagasta: Competitividad y un estado demasiado pasivo
Actualmente, la región de Antofagasta se enfrenta a un escenario complejo para alcanzar su desarrollo, así como a la percepción de crisis impuesta por la baja de los precios del cobre producto del término del superciclo comprendido entre 2003 y 2013. En este período, el precio de la libra de cobre aumentó exponencialmente dando lugar a utilidades nunca antes vistas en la industria, llevando a una sensación de bonanza económica interminable. Sin embargo, si se considera que antes del superciclo el precio nominal de la libra de cobre era de alrededor de medio dólar por libra, el precio actual a junio de 2017 de 2,5 dólar por libra (según COCHILCO) sigue siendo cinco veces tal valor. Comento esto, puesto que considero que los precios siguen siendo lo suficientemente altos como para describir la situación de la industria cuprífera como de crisis. Cabe recordar que la mayoría de los proyectos mineros en operación se aprobaron con precios del cobre de alrededor de medio dólar por libra, y que estos proyectos se materializaron ya que se consideraron rentables con ese precio por la duración total del proyecto.
Hoy en día, uno de los grandes desafíos para la región es la pérdida de competitividad que ha sufrido la industria minera en la última década. Tal situación ha ocurrido debido a diversos factores, como la disminución en la calidad de los yacimientos de cobre (o su ley); la escasez energética e hídrica, recursos vitales para la producción minera; la grave falta de capital humano calificado en la región; la aparición de un posible sustituto en el grafeno; y el surgimiento de Perú y Zambia como posibles competidores debido a lo atractivo de sus yacimientos y el avance en su estabilización política. Todos estos elementos han sido ampliamente discutidos tanto en seminarios, como en los informes del Consejo Minero, COCHILCO, SERNAGEOMIN y otras instituciones preocupadas por el desarrollo minero. Sin embargo, algo que no ha recibido atención ni ha sido analizado en profundidad es el rol del estado chileno en la promoción del desarrollo regional a partir de la minería.
Así, el estado chileno, como institución y no cómo un gobierno en particular, presenta muchas características que le impiden transformarse en el actor líder y motor del desarrollo. El estado posee una estructura altamente burocrática pero desbalanceada, donde los ministerios y seremis relacionados directamente con la creación y promoción de estrategias de desarrollo a partir de la industria minera se encuentran escasamente financiados y altamente tecnocratizados y, por lo tanto, no poseen la capacidad humana ni política para llevar a cabo los cambios socio – económicos necesarios. Un ejemplo de esto es que, según la DIPRES, en el 2016 los ministerios de minería, energía y medio ambiente recibieron en conjunto menos del total asignado al ministerio de agricultura. Además, la creciente y grotesca precarización laboral implementada dentro de las instituciones estatales en la forma de la contratación de “trabajadores a honorarios” en lugar de “trabajadores planta”, plantean serias dudas sobre la capacidad de desarrollo y ejecución de programas estatales relacionados con el desarrollo.
Más aún, el estado chileno centraliza de manera extrema tanto el poder político como económico en la capital del país. Esto implica que las autoridades regionales juegan un papel más que nada representativo, donde no pueden tener real injerencia sobre las decisiones relevantes a nivel comunal o regional que pavimenten la vía para un desarrollo sustentable. Muchas de las políticas de desarrollo implementadas se han discutido y decidido fundamentalmente en Santiago, tales como el programa “Alta Ley”, que en su enfoque nacional omite completamente la situación regional; como las numerosas interaciones del “cluster minero”. Este último resulta especialmente interesante, puesto que inicialmente fue una propuesta regional desde la Asociación de Industriales de Antofagasta, que luego se oficializó a nivel central para después transformarse en la iniciativa nacional llamada “Programa de Proveedores de Clase Mundial” liderado por la multinacional BHP, que hoy parece haberse abandonado silenciosamente debido a su modesto impacto.
Actualmente, la nueva propuesta de Cluster Minero propuesta por la CORFO se ha presentado como un esfuerzo por desarrollar una política de manera descentralizada, construida desde abajo hacia arriba. Este esfuerzo debe ser reconocido y valorado, pero resulta extremadamente difícil realizar cambios sustanciales en la estructura productiva y social de la región de Antofagasta, sin que haya cambios profundos en las instituciones centralizadas chilenas, que permitan a los organismos regionales llevar a cabo tareas de tal magnitud. También cabe recordar que la vida y evolución de la política de cluster minero no ha estado exenta de polémicas. Debido al extremo centralismo y al percibido “sesgo anti-minero” de la capital de Chile, las políticas de cluster previas nunca contaron realmente con el apoyo estatal a nivel central necesario en cuanto a recursos y continuidad; por lo que fallaron en desarrollar un tejido productivo diversificado con las PYMEs regionales. Así, hoy la región se encuentra en lo que podría considerarse el tercer intento por desarrollar un cluster, luego de los fracasados PTI Cluster Minero (impulsado por el estado) y el Cluster Minero Programa de Proveedores de Clase Mundial (impulsado por una alianza público-privada). Esto plantea la pregunta sobre si la actual iteración del cluster minero tiene posibilidades reales de ser exitosa, cuando el marco institucional chileno es el mismo que en los dos intentos anteriores.
Igualmente, es necesario reconocer que el nuevo programa de Cluster Minero impulsado por CORFO plantea discutir sobre cómo desarrollar la Región de Antofagasta a través de la vinculación de actores en la industria minera: la academia, el sector público y el sector privado. Sin embargo, existe un gran desbalance en relación a la participación de estos actores, debido a que más de la mitad de su consejo directivo corresponde a representantes del sector privado. En el programa, la academia sólo representa el 14% del consejo, y resulta alarmante la falta de Seremis estratégicos, como la cartera de Desarrollo Social y Transporte. Más preocupante aún es la ausencia total de representantes de la sociedad civil, quienes han tomado gran relevancia política en temas directamente relacionados con la industria minera, tales como contaminación y condiciones laborales. Por tanto, argumento que no basta con plantear solamente una nueva interacción público-privada, sino que para establecer una estrategia de desarrollo a través de la minería se debe comprender dimensiones más allá de la meramente productiva, incorporando así contribuciones de todos los actores involucrados directa o indirectamente en la industria: Representantes de Pymes, industriales y mineras, representantes públicos, académicos expertos en temas de desarrollo y minería y actores sociales.
Más aún, la reciente política nacional de desarrollo minero, “Alta Ley”, ni siquiera menciona el concepto de “desarrollo regional” en sus páginas. Esto resalta la captura del valor generado en la minería en Santiago, y lleva a preguntarse si la Región de Antofagasta es simplemente considerada como una “región sacrificada” por la capital. Asimismo, la alta conmutación de trabajadores en la industria minera también contribuye a exportar el valor generado en la región, debido a que éstos trabajadores gastan sus ingresos en sus regiones de origen, por lo que no estimulan el desarrollo de nuevas actividades productivas en la región. Además, los altos sueldos relativos de la industria minera y los precios del superciclo han generado una burbuja inmobiliaria considerable, en donde los arriendos de algunas piezas en Antofagasta cuestan proporcionalmente lo mismo que una habitación en Londres. Obviamente, Antofagasta no es Londres, principalmente debido a la falta de amenidades que hagan la ciudad y la región más atractiva para que los conmutantes decidan mudarse a ella. Por otra parte, los graves problemas de contaminación ambiental, congestión vehicular, escasez de servicios culturales, un plan de desarrollo de la ciudad, y el creciente costo de vida, han llevado a que la población no relacionada directamente en la minería sufra todos los efectos negativos de la externalización de costos sociales de la industria minera.
Curiosamente, la ausencia de una estrategia nacional, regional y urbana de desarrollo ha generado también efectos negativos para las empresas mineras, quienes necesitan una mínima infraestructura urbana y social para operar. Así, BHP Billiton ha implementado el CREO Antofagasta, como una manera de transformar la ciudad desde su lógica histórica de campamento minero y puerto, a una que ofrezca servicios sociales básicos, de calidad y atractivos. Programas similares como el Calama Plus también han tratado de llenar el vacío dejado por el estado. Sin embargo, tales iniciativas han sido ampliamente cuestionados debido a sus resultados insatisfactorios. Las empresas mineras, legítimamente frustradas, plantean que se han visto obligadas a suplantar al estado, a pesar de pagar impuestos. Por tanto, las empresas mineras han tenido que hacerse cargo de las crecientes demandas sociales, lo que las desconcentra de su actividad principal.
A pesar de las buenas intenciones de estos y otros programas (Proveedores de Clase Mundial), el problema persiste: La región no es sustentable y el recuerdo del colapso de los enclaves salitreros resuena cada día más cercano debido a la fragilidad económica regional. Tal fragilidad queda de manifiesto cuando se realiza la pregunta ¿Qué ocurriría si hoy desapareciera la industria minera del cobre? La respuesta es brutal: muchas ciudades probablemente desaparecerían, tal y como las salitreras abandonadas que llenan la región. Estas son un recuerdo constante de los peores efectos de la monodependencia y la ausencia de un tejido productivo diversificado y sustentable. Cabe recordar que las políticas de enclave minero donde las multinacionales suplantaron al estado en muchas de sus funciones fundamentales, fueron promovidas por el mismo estado chileno, tal y como hoy se promueven las de cluster. Comento esto para resaltar que históricamente en Chile, los fracasos de las políticas de desarrollo mineras han estado plagado de buenas intenciones, que no han sido suficientes para terminar la dependencia y fragilidad del tejido productivo y social.
Otra debilidad importante es la poca injerencia de algunos representantes clave del Estado central en la región. La mayoría de los integrantes del gobierno regional, no han retomado la discusión sobre una estrategia de desarrollo regional desde la que se formuló en el 2008. Asimismo, los continuos escándalos por acoso laboral, sexual, corrupción y nepotismo de representantes del gobierno de turno; levantan alarmas sobre la idoneidad de estos representantes y distraen a sus carteras de sus objetivos estratégicos. Si bien es necesario resaltar el excelente trabajo que algunos funcionarios públicos y miembros del Gobierno Regional realizan (y han realizado) en promover el aumento del bienestar de la región y sus habitantes, cabría esperar que, en la región cuprífera más importante de cobre del mundo, el aparato estatal estuviera continuamente promoviendo la ocupación de sus puestos por profesionales y políticos intachables y aptos para re-iniciar la discusión sobre los objetivos estratégicos regionales y se evitara a toda costa la precarización laboral de los funcionarios públicos (miles de ellos trabajando a honorarios), la instalación de operadores políticos y la colocación de personas poco idóneas en cargos estratégicos solamente por afiliaciones partidistas o familiares.
Finalmente, el Estado Chileno ha desaprovechado la posibilidad de utilizar a CODELCO como motor de desarrollo regional y nacional. CODELCO es la empresa cuprífera más importante del mundo en términos de producción y, como tal, podría ser un motor para la diversificación del tejido productivo local y la generación de una industria proveedora de servicios tecnológicos para la minería, similar a lo ocurrido en Finlandia o Australia. Sin embargo, lo anterior sólo sería posible cambiando la visión de cuál es el fin último de esta empresa. De seguir esperando que CODELCO sólo remita sus ganancias al Estado y fuerzas armadas bajo una lógica de empresa competitiva, la empresa verá mermada progresivamente sus posibilidades, puesto que al no poder reinvertir y capitalizarse con la libertad de su competencia, siempre estará un paso detrás de sus competidoras transnacionales.
Por otra parte, si se considerara a CODELCO como una pieza clave para el desarrollo regional y nacional, es decir, si se le asignara un rol social estratégico, el foco no estaría solo en sus utilidades, sino además en su capacidad de promover encadenamientos productivos con el tejido productivo local, que promuevan la aparición de servicios tecnológicos especializados para la industria minera. Al permitir la prueba de prototipos en sus yacimientos, por ejemplo, así como al tener un trato justo con sus proveedores pequeños y medianos priorizando a los locales sobre los internacionales, podría desarrollarse un clúster minero de ejes y radios. En este cluster, la empresa estatal actuaría como centro (eje), relacionándose con una miríada de PYMEs proveedoras de servicios tecnológicos (radios), promoviendo así la exportación de esos mismos servicios, la diversificación productiva y la aparición de capital humano calificado, generando las condiciones para un crecimiento sustentable. La diversificación productiva es posiblemente la mejor manera de resistir una futura crisis del cobre, puesto que permitiría mantener la estructura productiva regional funcionando, aunque el mineral pierda su relevancia económica. Finalmente, un crecimiento sustentable no dependiente sería un paso fundamental para asegurar mejores y mayores derechos sociales, y mejorar así las posibilidades de desarrollo regional y nacional, lo que llevaría a superar la lógica de enclave que por tanto tiempo se ha mantenido en la Región de Antofagasta.
3.- Conclusiones
Este ensayo pretende reflexionar sobre algunos de los desafíos más apremiantes para el desarrollo de la región minera de Antofagasta, con un foco en el rol del estado. Principalmente, el argumento es que el estado neoliberal chileno con sus características institucionales no permite actualmente el generar las condiciones para poder pensar en el desarrollo sustentable de la región. Es preciso un replanteamiento profundo sobre este tema, puesto que a pesar de que la región tiene recursos estratégicos fundamentales, como sus yacimientos y CODELCO, éstos no se están utilizando de manera coordinada a nivel estatal para lograr el desarrollo. El centralismo del estado a todo nivel y la escasa coordinación entre representantes estatales a nivel regional, tanto entre ellos y como con la sociedad civil, el mundo académico y empresarial, ha llevado a que cada grupo discuta unilateralmente cuál debiera ser el estado último deseable para la región.
A pesar de lo anterior, la región aún se encuentra en una situación privilegiada. Lo envidiable de sus características geográficas y geológicas, la estabilidad política que ha construido, la presencia de las empresas cupríferas más importantes del mundo y su relevancia fundamental en la industria global no pueden ser despreciadas. Como propuesta, planteo que en primer lugar es necesario reconocer algo sumamente obvio: La importancia de la localización de la industria minera en el territorio. Tal aceptación permitirá admitir explícitamente los costos sociales y ambientales para la región y, por tanto, generar una discusión sobre qué tipo de región se pretende alcanzar en el mediano y largo plazo, es decir, una estrategia de desarrollo. Esta estrategia debiera ser discutida y generada por todos los actores sociales en su conjunto, y no importada a partir de experiencias de países ya desarrollados que cuentan con un marco institucional, social e histórico completamente diferente.
Sin duda que, dentro de esta discusión, deberían cuestionarse los supuestos económicos asumidos como naturales hasta el momento, es decir, la idea de que más IED (Inversión Exntranjera Directa) es siempre mejor. Si bien las multinacionales mineras tienen mucho que aportar, esta contribución debe ser guiada y regulada continuamente por el estado y no dejarse a los meros mecanismos de mercado. Para esto, es urgente un nuevo modelo de estado basado en una descentralización real y no simbólica, donde las regiones tengan autonomía política y económica para poder promover e implementar estrategias de desarrollo acordes a cada situación regional particular y alineadas con una a nivel nacional.
Es crucial que estos procesos y discusiones tomen lugar lo antes posible, puesto que el recuerdo del desastre salitrero podría hacerse realidad nuevamente ante cualquier vaivén considerable en los precios de los minerales. El mundo globalizado actual es altamente convulsionado, y Chile y la región de Antofagasta cuentan con poco tiempo para no repetir nuevamente su historia. Así, la diversificación sustentable del tejido productivo regional y nacional, a partir de una estrategia de desarrollo no es sólo deseable, sino que fundamental para la sobrevivencia de las ciudades, regiones y país.
[1] Llamada así por el presidente Eduardo Frei Montalva.
[2] Frase acuñada por el presidente Salvador Allende.